结算司司长温信祥:数字时代中央银行支付服务及其挑战,中央银行的基本职能(何谓数字时代)

结算司司长温信祥:数字时代中央银行支付服务及其挑战 第1张

中国人民银行支付结算司司长 温信祥

尊敬的各位来宾,女士们、先生们:

大家好!

当前,全球数字经济发展进入快车道。把握数字时代新特征,积极应对新挑战,为加快构建新发展格局提供更有力支撑,是当前支付产业面临的重大课题。人民银行作为我国支付体系的组织者、监管者和支付基础设施的重要建设者、运营者,始终致力于引领产业各方为经济转型升级提供高质量支付服务。下面,我从中央银行账户与支付服务开始谈几点认识,供大家参考。

一、中央银行账户服务是现代货币和支付体系运行的基础

现代金融体系主体结构是“中央银行-商业银行”双层体系,中央银行是“银行的银行”,最直接体现就是商业银行在中央银行开立的账户,货币的创造和派生都基于此。为货币提供信用,维护货币和支付体系的稳定运行,是中央银行的核心职责之一,这些都是从中央银行账户服务开始。

(一)中央银行账户在货币和支付体系中发挥关键作用

央行账户体系作为一国“金融总账”,是创造派生货币、实施货币政策、提供最终结算、维护金融稳定的重要载体,在货币和支付体系运行中发挥着关键作用:

首先,提供“央行货币”作为记账单位。流通中的人民币现金,在中央银行账户中表现为央行负债,意味着以国家法律为支撑的中央银行信用。当我们持有一元人民币时,毫不怀疑它可以提供一块钱的购买力,也可以转换为一块钱的银行存款。

其次,提供结算最终性。中央银行为商业银行开立账户,使用“央行货币”作为结算工具,完成跨行支付交易的结算,这种结算具有最终性,不可撤销,对支付体系的高效运行具有重要意义。

第三,支撑货币政策实施。商业银行存款准备金存放在央行账户中。再贷款等数量型货币政策的实施,通过央行账户以及央行运营的核心支付系统来实现。

第四,提供流动性支持通道。中央银行作为最后贷款人,通过央行账户为银行体系注入流动性,可以避免结算中出现僵局,保障支付基础设施顺利运行。特别是在市场承压时期,央行的最后贷款人作用对于维护金融稳定至关重要。

中央银行以央行账户为基础,通过发挥四方面作用,不断夯实公众对货币体系的信任、对支付体系的信心,有力支持货币政策实施和传导,维护金融稳定,从而奠定现代支付体系的基础。

(二)中央银行账户主要面向三类实体提供服务

鉴于央行账户的关键地位和作用,中央银行向谁提供账户服务,这个问题颇受关注。从全球看,包括美国、欧盟、英国、日本等主要经济体在内的中央银行,主要向三类实体提供央行账户服务:

一是银行等存款类金融机构;

二是金融市场基础设施等清、结算系统的运营机构,包括支付清算系统、证券结算系统、中央对手方等;

三是特定非商业实体,包括相关政府部门(比如财政部门)、境外央行、国际金融机构(比如国际货币基金组织)等。

此外,有的央行还为证券业务经营机构(比如证券公司)、非银行支付服务提供商(比如电子货币机构和支付机构)等机构开立账户。

从我国看,央行账户服务对象与其他主要央行基本保持一致。截至目前,人民银行的中央银行会计核算数据集中系统(ACS)共为4814家法人机构开立账户,其中金融机构4451家,支付机构232家,国债等金融基础设施共10家,境外央行和国际组织共120户。

(三)中央银行账户主要提供五类服务

为确保央行账户有效发挥对货币和支付体系的基础支撑作用,全球范围内,中央银行主要提供五类账户服务:

一是政策类服务。主要有两种情形:其一,为银行存放准备金,以满足货币政策要求和银行自身资金结算需要;其二,为非存款准备金考核类金融机构、特定的非商业实体存放资金,以满足此类机构的业务运营、政策操作等需要。

二是最终结算类服务。主要是为银行的借贷记交易活动,以及金融市场基础设施的清算活动提供央行货币结算服务。

三是流动性支持类服务。为提高最终结算效率,防范流动性风险,各国央行都为符合条件的央行账户提供流动性支持,最为典型的方式是提供日间信贷。

四是代理结算类服务。主要是支持开户机构进行账户分级管理,以及支持开户机构为其他机构提供账户代理服务,比如资金转账、现金管理、证券结算等。

五是信息类服务。央行可以向开户机构提供多种账户信息服务,包括账户基本信息、余额、可用资金、日间透支、详细交易查询,服务收费查询和对账服务等。

从我国看,人民银行提供的账户服务基本覆盖了上述内容。主要区别有两点:一是人民银行目前采用单层账户体系,各账户之间相互平行,还不能完全揭示开户机构的代理结算关系。二是在信息类服务方面,目前人民银行的账户信息服务还较为基础,而美联储等央行通过整合账户、支付系统等各相关系统的信息,集成化、个性化趋势明显。

二、中央银行支付服务是支付体系的核心

近年来,依托央行账户体系,各国央行在支付基础设施、清算结算模式等方面不断优化升级,央行支付服务功能更加健全,服务体系更加完善,主要表现在四个方面:

首先,央行运营的支付基础设施核心地位更加凸显。央行运营的大额支付系统,是各国资金流转的“主动脉”,是连通金融机构和金融市场的核心枢纽。以我国为例,人民银行运营的大额支付系统是最核心的支付基础设施:

其一,与各银行行内系统连接,成为跨行资金汇划的中枢和纽带;

其二,与公开市场业务交易系统连接,提高公开市场操作效率,增强货币政策有效性;

其三,与人民币跨境支付系统(CIPS)连接,为人民币跨境支付“主干道”提供流动性支持;

其四,与银联、网联、农信银、城银清等清算机构运营的多个支付系统连接,有力支持银行卡、网络支付、票据等各类非现金支付工具使用;

其五,与中央债券综合业务系统、外汇交易系统等金融市场交易系统连接,为债券交易、外汇交易等提供安全、高效的资金结算服务。

2021年,人民银行支付系统处理交易突破6000万亿元,约为当年全国GDP的60倍,为加速社会资金周转、促进社会资源配置提供了重要支撑。前美联储主席格林斯潘曾说过,“如果你试图使美国经济瘫痪,只需要拿掉它的支付系统。整个国家的经济活动水平将像石头落地般一落千丈”。

其次,央行账户的流动性服务水平持续提升。比如,中国人民银行推出资金归集服务,便利银行对其多个央行账户流动性进行集中管理和使用。2021年,启用资金归集服务的银行已达93家,日均节约流动性超过224亿元。

再比如,美、英、日等国央行,通过抵消央行账户结算排队中的双边或多边大额支付结算金额,为银行节约流动性。有数据显示,由于采用了流动性节约机制,美联储运营的大额支付系统(Fedwire)、英格兰银行运营的大额支付系统(CHAPS)的资金周转率提高约12倍。

欧洲央行为参与者提供“流动性池”功能,支持其将多个账户摆放在一个池子中,方便流动性分配和使用。与此同时,大部分央行都对符合条件的开户机构提供日间和隔夜信贷,帮助偿付其待结算义务,缓释流动性风险。日本银行甚至还为证券公司、证券金融公司提供日间和隔夜信贷。

第三,央行账户服务对象的范围逐步拓展。

一方面,通过提升央行货币结算服务的可得性,促进金融稳定。比如,积极鼓励证券结算系统、中央对手方等金融市场基础设施开立央行账户,以更好满足其资金结算需要,防范系统性风险。欧洲、英国和日本央行还为达到一定交易规模的证券公司直接提供账户服务。

另一方面,营造公平的竞争环境,促进市场整体效率提升,激发市场主体创新活力。一个重要趋势是,多国央行开始研究为非银行支付服务提供商开立账户的必要性。据国际清算银行(BIS)调查,有近一半的支付和市场基础设施委员会(CPMI)成员,正计划扩大其大额支付系统准入范围,主要面向非银行支付服务提供商。

目前,英国和我国已经为符合条件的非银行支付机构提供了央行账户服务,瑞士允许持牌金融科技公司开立央行账户。

第四,核心支付基础设施的服务效能大幅提升。

一是大额支付系统运营时间普遍延长。国际清算银行调查显示,2005年以来,全球所有实时全额结算(RTGS)系统均延长了运营时间,约有四分之一的RTGS系统在周末至少开放几个小时,墨西哥和南非的RTGS系统已实现了全天候开放。目前,我国大额支付系统的运行时间已延长至每周5×21+12小时,下一步还将继续探索延长服务时间。

是实时全额结算模式向零售支付体系拓展。随着支付系统技术性能的大幅提升,以及公众对零售支付即时性的更高要求,部分央行通过完善零售支付系统功能,或建设新的零售支付系统,实现零售支付业务的央行货币实时全额结算,比如澳大利亚储备银行和欧洲央行。美联储也正在加快建设其央行快速支付系统FedNow,计划于2023或2024年上线。

三是大额支付系统的互操作性持续提升。系统的互操作性,通俗的说,就是不同的系统之间可以“交谈”和“协作”。提升支付系统间的互操作性,可以促进支付业务直通处理,提升处理效率并降低风险。当前,多国央行已对其大额支付系统进行了支持互操作性的升级,其中最关键的趋势是采用金融机构间数据交换的国际标准ISO20022。

与此同时,多国央行也在积极探索和尝试大额支付系统的跨境互连互通。目前,我国的人民币跨境支付系统(CIPS)已经与香港债务工具中央结算系统(CMU)实现了跨境交互。

三、持续提升数字时代中央银行支付服务水平

新冠疫情使百年未有之大变局加速演进,数字经济已成为世界各国争相布局的新高地。长期以来,中央银行向商业银行提供支付服务,进而通过商业银行向实体经济提供金融服务。当前,这个双层体系开始面临多重挑战,特别是在以下四个方面:

(一)更好支持直接融资发展

“十四五”规划和2035年远景目标纲要明确提出,要提高直接融资比重。从支付清算角度来看,无论是债权融资还是股权融资,安全高效的资金结算安排都是有效防范流动性风险、促进证券市场健康可持续发展的重要基础。

目前,国际市场广泛采用的是DVP结算模式,即“券款对付”机制,通俗的说就是“一手交券、一手交钱”。纵观各国证券市场DVP结算机制,有以下几个共同点:

一是资金结算主要委托商业银行或通过中央银行支付系统办理,“使用中央银行货币进行资金结算”也是《金融市场基础设施原则》的明确要求;

二是中央证券存管机构(CSD),除非持有银行牌照,否则大多不提供资金结算服务,普遍“不碰钱”;

三是部分国家由央行负责国债等政府债券的托管和结算,如美国、日本和新加坡;

四是各国普遍建立完善的风控体系,采取待交收、抵押品和结算保证金等机制强化风险防控。

从2004年开始,我国证券市场逐步引入DVP结算机制。目前股票市场由中国证券登记结算有限责任公司(中国结算)依托多家商业银行进行资金结算。在银行间债券市场,资金结算主要有银行直接结算和中央证券存管机构代理结算两种模式。

长期以来,中国结算、中央国债登记结算有限公司和上海清算所等中央证券存管机构,为提高证券市场结算效率、降低结算风险发挥了重要作用。国际货币基金组织和世界银行在2012年发布的金融部门评估报告(FSAP)指出,“中国结算公司的结算安排性质等同于DVP,最终能将风险限制于市场风险”。针对中央结算公司的DVP结算安排,FSAP指出,“大部分交易的最终结算均在结算日以DVP方式进行。应鼓励中央结算公司进一步增加使用DVP进行的结算,尽快实现100%的DVP结算”。目前,部分债券资金结算在中央证券存管机构内部完成,尚未纳入中央银行体系。

下一步,可顺应国际社会发展趋势,不断革新央行RTGS系统,扩大央行账户服务范围,开展三方面工作:

一是加强央行账户制度建设,推动修订《人民银行法》,扩充央行开户法定范围;出台央行账户管理办法,规范开户评估标准、明确各方权利义务。

二是通过丰富支付场景、完善系统功能、延长服务时间等措施,进一步优化我国央行RTGS支付服务安排。

三是鼓励和支持更多的市场参与者通过央行货币或商业银行货币完成资金结算,保障直接融资市场资金结算安排的有效性和安全性。

(二)应对虚拟货币挑战

近年来,以比特币为代表的虚拟货币快速发展,引起了各国监管部门的广泛关注。截至目前,比特币总市值达到约8000亿美元,稳定币整体市值已经超过1200亿美元。

一般而言,虚拟货币大致可以分为两种类型,一种以比特币为代表,虚拟资产属性更为突出,一定程度上成为流动性超发的“蓄水池”;一种以泰达币为代表的稳定币,更多地发挥支付工具作用。从基础设施角度来看,区块链相当于虚拟货币的支付系统,也是虚拟货币的交易数据库;虚拟货币交易所相当于中央对手方,部分承担了做市商职能。

虚拟货币对支付体系带来的挑战主要有:

一是脱离支付体系封闭运行,在内部“账户”间转账,与商业银行和支付机构账户体系割裂,仅在兑换法币时产生联系。

二是分流银行和支付机构的支付业务,削弱清算组织地位。

三是被用于非法活动,虚拟货币的匿名性使之更易成为违法犯罪行为的交易工具。在这个方面,美国深受其害,比如黑客攻击石油管道公司勒索赎金,要求以虚拟货币支付。

利用虚拟货币跨境转移非法资金是一个典型场景。今年上半年,河南省侦破一起利用虚拟货币跨境转移赌博资金的案件,涉案金额达51亿元人民币。维持如此巨大金额的资金链条需要深厚的信任机制,为此我们专门开展了现场调研,发现该案以虚拟货币为媒介,向境外转移巨额涉赌资金,具有“钱币分离”和“先钱后币”特点,通过多个参与主体、多次资金流转,设计了颇为复杂的资金链路。

其中,有团伙专门承担类中央对手方(CCP)角色,对接赌博平台与币圈群体;有犯罪团伙与币圈提供人民币与虚拟货币的钱币对付机制,并在内部形成“大户—散户”的双层结构。虚拟货币的钱币对付机制、交易信任机制、币圈双层结构等特点,在这个案件中体现得非常典型,值得深入研究。

虚拟货币的挑战是巨大的。传统金融体系在应对大型金融科技平台企业进入金融业竞争时,还可以依靠法律、监管等传统手段,加大反垄断力度,加强个人隐私和信息保护。

但是面对“另起炉灶”的虚拟货币及其相关“暗网”世界,目前还主要着眼于“虚拟货币”与传统金融体系的连接环节,采用“断支付”等措施,如何进行监测、干预、阻止、惩治,还需要法律依据和技术手段的创新应用。

世界主要经济体对虚拟货币监管态度不一。美国、欧盟等侧重于适度监管。美国明确要求资产型、证券型虚拟货币必须注册登记,沿用分业监管模式;欧盟去年9月发布《加密资产市场监管与欧盟数字金融战略》,力图统一虚拟货币监管框架

美国证监会等监管部门最近频频表态虚拟货币监管。面对连续发生的黑客勒索事件,美国财政部宣布对一家为黑客勒索收取赎金提供虚拟货币服务的机构进行制裁,这是最新的一个监管行动,也是启用传统监管手段应对虚拟货币挑战的一次实战。

效果如何以及监管态度是否转变还有待观察。未来也许还需要创新监管手段。俄罗斯、芬兰、瑞典、泰国等禁止将比特币作为支付工具。我国是较早关注到虚拟货币风险并采取有效措施的国家。

人民银行会同多部门于2013年和2017年先后发文,明确虚拟货币为虚拟商品,各金融机构不得开展虚拟货币相关业务,任何组织和个人不得非法从事代币发行融资活动,虚拟货币交易炒作风气得到遏制,有效阻断风险传导。2021年人民银行进一步加大了对虚拟货币交易炒作的打击力度。

(三)打击治理网络犯罪“资金链”

当前,传统犯罪向以互联网为媒介的非接触式犯罪转移,社会危害性更大。据公安部门通报,全国传统刑事犯罪案件连续5年大幅下降,而电信网络诈骗案件保持年均20%以上增长。

从全球范围来看,犯罪网络化趋势同样明显。英国《经济学人》杂志今年5月发表文章称,新技术推动网络犯罪产业化发展,发达国家网络犯罪数量显著增长。英国2019年发生网络诈骗犯罪380万起,占犯罪总数的三分之一;美国2021年网络诈骗案件同比增长69%,资金损失较2017年增长三倍。

我国已建成与经济发展相适应的多层次、广覆盖的现代支付体系,有力支撑数字经济蓬勃发展。与此同时,高效便捷的支付体系也被不法分子利用快速转移非法资金,“资金链”治理还存在一些亟待解决的问题。

一是非法资金转移向非法币化转变,通过虚拟货币转移洗白赃款等情形难以在现有支付体系中追查。

二是非法资金隐匿在普通群众资金转账交易之中。不法分子以高额收益为饵,吸引大量群众实名开立银行卡出租出售,在跑分平台使用本人账号、收款码转移涉案资金。

三是支付结算制度法律层级低。管控可疑交易、惩戒买卖账户人员等有效措施仍缺少依据。

四是部分市场机构风险意识仍需提高,风控精准性和实效性不足。五是联防联控水平还不足。跨机构、跨市场和跨部门的风险监测和拦截机制仍需强化。

人民银行将坚持系统治理和源头治理,压实各机构风险防控主体责任,加强个人信息和隐私保护,加强大数据和科技手段应用,构建行业联防联控的常态化打击治理体系,广泛宣传教育,提高全社会依法使用银行卡等支付工具的法律意识,营造网络犯罪“资金链”群防群治良好局面。

(四)保持灾害冲击下的支付连续性

2021年7月下旬,郑州市因持续特大暴雨引发城市内涝,造成大面积断电断网,移动支付等零售支付业务受到较大影响,甚至出现了以香烟换桶装水的以物易物的现象。据调查,在网络中断最严重的7月21日,郑州地区支付宝线下条码支付交易量环比下降51%、线上网络支付及条码支付交易量环比下降42%,银联线下条码支付交易量环比下降45%,银联POS交易量环比下降31%。

支付体系在现代经济中发挥着基础性作用。过去,我们谈到支付业务连续性问题,更多关注的是支付基础设施的稳定可靠运行,但7月郑州发生的极端天气也提醒我们,零售支付业务连续性也应予以特别关注。

目前,在我国零售支付体系中,移动支付等网络支付方式已占据绝对主导地位,对电力、网络通信服务高度依赖。金融IC卡电子现金、“双离线码”、离线刷卡等离线支付方式,虽然已在公交地铁、机上购物等无网环境有所应用,但在郑州这次灾害中并未充分发挥作用。

极端灾害情况下,电力和网络中断导致数字支付受阻,消费者需要使用现金、赊销、以物易物等传统手段。如何在灾害情形下满足人民群众基本生活需要,也是社会防灾重要方面。支付产业各方有必要密切关注各类突发事件,积极推进支付业务和技术创新升级,提升极端灾害情境下的支付适用能力,提高整个产业的灾难应急水平。

以上是我对数字时代中央银行支付服务的一些思考。四个方面的挑战既有传统体制老问题,也有技术革命带来的新挑战。支付司一直会同相关单位开展前沿研究,很多问题还没有研究透彻,今天算是抛砖引玉,欢迎大家与我们一起探讨,共同推动中国支付产业发展行稳致远。

谢谢大家!

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